La cessione di un immobile pubblico a un soggetto privato in cambio della realizzazione di opere pubbliche è uno strumento legittimo previsto dal Codice dei contratti, ma solo a condizioni rigorose. La più importante è l’equilibrio economico dell’operazione. Se il valore del bene ceduto supera il costo delle opere che il privato si impegna a realizzare, l’operazione non è conforme alla legge.
È questo il principio ribadito da ANAC nel Parere in funzione consultiva n. 57, approvato dal Consiglio dell’Autorità il 3 febbraio 2026, in risposta al quesito di un grande Comune abruzzese intenzionato a ricorrere allo schema della cosiddetta “cessione di immobili in cambio di opere”.
La normativa consente che il bando di gara preveda il trasferimento della proprietà di un immobile dell’ente concedente all’operatore economico aggiudicatario, quale corrispettivo totale o parziale per la realizzazione di lavori pubblici. Tuttavia, il presupposto è chiaro: il valore di mercato dell’immobile deve coprire – e non eccedere – i costi sostenuti dal privato per eseguire le opere.
Secondo l’Autorità, l’interpretazione letterale dell’articolo 202 del Codice conduce a escludere la possibilità per l’ente di cedere immobili che superino in valore l’importo dei lavori. Anche qualora il bene non sia più destinato a finalità di interesse generale, ciò non consente deroghe al principio di proporzionalità economica.
Nel caso esaminato, l’operazione prospettata prevedeva la cessione di un immobile di pregio a fronte della realizzazione di interventi pubblici, tra cui il miglioramento del lungomare, oltre a opere aggiuntive ritenute compensative dell’eventuale eccedenza di valore. Era inoltre ipotizzato il riconoscimento al Comune di una percentuale sugli utili derivanti dalla futura vendita di immobili residenziali che sarebbero stati realizzati sull’area ceduta, secondo le stime contenute nel piano economico-finanziario.
Per Anac, tuttavia, emergono due profili critici fondamentali. Il primo riguarda il dato oggettivo del valore: l’immobile risulterebbe eccedente, anche in misura rilevante, rispetto alle opere che il privato si impegnerebbe a realizzare. Il secondo attiene al rischio dell’operazione, che finirebbe in parte per gravare sull’amministrazione. La copertura dell’eccedenza, infatti, sarebbe affidata alla futura commercializzazione degli immobili realizzati dal privato, un’eventualità incerta che non garantisce il recupero integrale del maggior valore ceduto.
In sostanza, l’Autorità rileva che la controprestazione prevista non appare idonea a garantire un equilibrio reale dell’operazione, poiché una parte significativa del fabbisogno economico resterebbe indirettamente a carico della parte pubblica. Questo squilibrio si traduce in una violazione dei presupposti richiesti per il corretto utilizzo dell’istituto della cessione di immobili in cambio di opere.
Il parere non si limita a una valutazione formale, ma richiama implicitamente le amministrazioni a una più ampia riflessione sulla gestione del patrimonio pubblico e sulla strutturazione dei partenariati pubblico-privati. Il trasferimento di un bene immobiliare rappresenta una scelta strategica e irreversibile, che deve essere sorretta da un’analisi rigorosa del valore di mercato, della sostenibilità economico-finanziaria e della corretta allocazione dei rischi.
Il messaggio è netto: il partenariato non può trasformarsi in una forma indiretta di dismissione sottocosto del patrimonio pubblico, né può scaricare sull’ente l’incertezza legata alla redditività futura dell’iniziativa privata.
Alla luce delle criticità evidenziate, l’amministrazione interessata è chiamata a riesaminare attentamente l’operazione, verificando la piena coerenza con l’articolo 202 del Codice. Un richiamo che assume valore generale per tutti gli enti locali, in una fase in cui il ricorso a strumenti di collaborazione pubblico-privata è sempre più frequente e centrale nelle politiche di investimento territoriale.
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