Anac: le convenzioni tra enti non sostituiscono il Codice degli appalti. “Sono appalti di servizi, non cooperazione”

L’Autorità Nazionale Anticorruzione interviene con un atto di rilievo sul tema delle convenzioni tra enti pubblici, chiarendo che tali strumenti non possono essere utilizzati per aggirare il Codice dei contratti pubblici né per sostituire procedure di gara quando mancano i presupposti della cooperazione istituzionale. La delibera n. 219 del 10 giugno 2026, approvata dal Consiglio dell’Autorità, riguarda una Agenzia regionale strategica del Meridione, organismo tecnico‑operativo della Regione, e un ampio insieme di accordi di collaborazione sottoscritti con amministrazioni del territorio.

Secondo Anac, non ricorrono le condizioni che consentono di qualificare tali convenzioni come accordi di cooperazione tra pubbliche amministrazioni, previsti dall’art. 15 della legge 241/1990 e dal Codice dei contratti. Mancano infatti elementi essenziali: la partecipazione effettiva di tutte le amministrazioni coinvolte allo svolgimento di compiti funzionali all’attività comune, l’assenza di un rapporto sinallagmatico e la realizzazione di un interesse condiviso, non limitato alla missione istituzionale di una sola delle parti. In assenza di questi requisiti, la convenzione non può essere considerata cooperazione, ma si configura come un appalto pubblico di servizi.

L’istruttoria nasce da un esposto che segnalava 38 accordi stipulati tra il 2018 e il 2025 con una pluralità di enti: aziende sanitarie, fondazioni, camere di commercio, società pubbliche, agenzie regionali, commissari di governo, università, autorità portuali, consorzi di bonifica, città metropolitane e numerosi Comuni. Le attività oggetto delle convenzioni riguardavano la progettazione, la redazione di bandi, la verifica preventiva dei progetti e altri servizi tecnico‑amministrativi. Anac osserva che tali interventi esulano dal perimetro di interesse regionale, estendendosi a interi settori di competenza degli enti beneficiari: edilizia sociale e scolastica, residenziale pubblica, sport e tempo libero, commercio e servizi, ambiente, rifiuti, beni culturali, energia, infrastrutture stradali e portuali, fino alla manutenzione e al restauro di strutture esistenti.

La convenzione esaminata, stipulata nel settembre 2025 tra l’Agenzia e un Comune, appare come un accordo quadro privo della specificità richiesta agli accordi di collaborazione. L’Agenzia, infatti, si impegna a svolgere prestazioni nell’interesse esclusivo dell’ente beneficiario, senza un reale obiettivo comune. Inoltre, per adempiere agli impegni assunti, l’Agenzia affida sul mercato accordi quadro per servizi tecnici specialistici, come saggi, prove, rilievi e misurazioni. Questa modalità operativa sottrae ampie attività alla cooperazione istituzionale e si avvicina all’attività di aggregazione della committenza, riservata alle centrali di committenza qualificate.

Sul piano economico, Anac rileva che non è rispettato il requisito dell’assenza di corrispettivo, elemento essenziale per qualificare un accordo come cooperazione. Il regolamento adottato dall’Agenzia prevede infatti il pieno ristoro dei costi sostenuti, configurando un rapporto in cui una parte svolge la prestazione e l’altra la remunera. La previsione di anticipazioni sul prezzo e acconti è ritenuta incompatibile con la natura cooperativa dell’accordo e in contrasto con l’art. 33 dell’Allegato II.14 del Codice, che esclude anticipazioni per prestazioni intellettuali come i servizi di ingegneria.

Un ulteriore elemento critico riguarda il riconoscimento al personale degli incentivi per funzioni tecniche previsti dall’art. 45 del d.lgs. 36/2023, norma derogatoria e non applicabile analogicamente. Per Anac, questa previsione è un ulteriore indice del superamento della mera collaborazione istituzionale e della configurabilità delle attività come prestazioni di servizi tecnici svolte in proprio o tramite contraenti terzi.

L’Autorità ha quindi deliberato di segnalare le criticità riscontrate, raccomandando all’Agenzia di adeguare la propria attività istituzionale e la definizione dei rapporti con altre amministrazioni. La delibera sarà trasmessa agli enti territoriali interessati, ai quali spetterà valutare le iniziative da intraprendere. L’intervento di Anac ribadisce un principio chiave: le convenzioni tra enti pubblici non possono essere utilizzate per disapplicare il Codice degli appalti, né per sostituire procedure di gara quando si configurano prestazioni di servizi.