Appalti. Può un’impresa che partecipa a una gara pubblica proporre un ribasso anche sui costi della manodopera?
Il dubbio, da mesi al centro del dibattito sul nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023), ha trovato una risposta definitiva con la sentenza n. 7813 del 7 ottobre 2025 del Consiglio di Stato.
La decisione segna un punto di svolta: secondo i giudici, la manodopera non è un elemento intangibile dell’importo a base di gara, ma può essere inclusa nel ribasso, a condizione che l’impresa dimostri di mantenere la piena tutela retributiva dei lavoratori e che la riduzione dei costi derivi da una migliore efficienza organizzativa.
Un principio che mira a conciliare due valori solo apparentemente inconciliabili: la libera concorrenza e la protezione del lavoro.
Il caso concreto
La controversia nasce da una procedura negoziata per un appalto di servizi dal valore complessivo di 592.348,40 euro, dei quali 549.846,40 euro erano destinati alla manodopera.
Un concorrente aveva proposto un ribasso del 17,3% sull’intero importo, mentre un altro operatore aveva limitato la propria offerta ai costi interni, presentando un ribasso totale del 100%.
La stazione appaltante, dopo la verifica di congruità, aveva ritenuto legittima la prima proposta, ma il TAR — in primo grado — aveva annullato l’aggiudicazione, interpretando in modo rigido l’articolo 41, comma 14, del Codice e ritenendo che i costi della manodopera dovessero essere esclusi dal ribasso.
Il Consiglio di Stato, ribaltando questa impostazione, ha riconosciuto la piena correttezza dell’operato della stazione appaltante, chiarendo la portata effettiva della norma.
La lettura dell’articolo 41: trasparenza sì, divieto no
L’articolo 41, comma 14, stabilisce che i costi della manodopera e della sicurezza devono essere “scorporati dall’importo assoggettato a ribasso”, ma consente all’operatore economico di dimostrare che una riduzione complessiva dei costi possa derivare da una gestione più efficiente.
Secondo Palazzo Spada, questa disposizione non introduce un divieto di ribasso sulla manodopera, bensì un principio di trasparenza: tali costi devono essere indicati e motivati separatamente, ma restano parte integrante della base economica dell’offerta.
La distinzione con gli oneri di sicurezza da interferenze è decisiva. Questi ultimi, essendo costi fissi e non comprimibili, non possono in alcun modo essere ribassati. La manodopera, invece, può subire una riduzione solo se l’azienda riesce a dimostrare che il risparmio non si traduce in un taglio ai salari, ma in una più efficiente gestione interna.
La giurisprudenza: verso un’interpretazione sistematica
La sentenza si inserisce in una linea giurisprudenziale che negli ultimi anni ha progressivamente superato la visione più rigida del sistema degli appalti.
Già con la sentenza n. 5665 del 2023, il Consiglio di Stato aveva ritenuto che vietare qualsiasi ribasso sulla manodopera significasse comprimere la libertà di iniziativa economica garantita dall’articolo 41 della Costituzione.
Successivamente, altre decisioni — come la n. 5712 del 2025 — hanno chiarito che la riforma del Codice non ha introdotto un divieto assoluto, ma solo l’obbligo di dichiarare in modo analitico i costi del personale.
Anche le autorità di regolazione hanno sposato questa impostazione.
L’ANAC, nel suo Bando tipo n. 1/2023, ha specificato che un costo della manodopera inferiore rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante non comporta l’esclusione automatica, ma la verifica di anomalia.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con il Parere n. 2505/2024, ha confermato che l’importo a base di gara include anche i costi del lavoro, pur imponendo alla stazione appaltante di indicarne un valore di riferimento.
Appalti. La decisione di Palazzo Spada
Il Consiglio di Stato ha quindi riconosciuto che la manodopera non è estranea al meccanismo del ribasso.
Essa deve essere indicata in modo separato per assicurare chiarezza e controllo, ma può concorrere alla formazione dell’offerta economica complessiva.
Di conseguenza, un ribasso che comprenda anche tali costi non è nullo, ma semplicemente soggetto alla verifica di congruità prevista dall’articolo 110 del Codice.
La sentenza afferma con chiarezza che l’obiettivo del legislatore non è sottrarre la manodopera alla logica di mercato, ma evitare che la competizione si traduca in dumping salariale o violazione dei diritti dei lavoratori.
La libertà d’impresa deve convivere con la dignità del lavoro, e la verifica di anomalia è lo strumento attraverso cui l’amministrazione può assicurarsi che l’equilibrio venga rispettato.
Le implicazioni per il sistema degli appalti
La pronuncia n. 7813/2025 consolida un principio fondamentale per la pratica amministrativa: i costi della manodopera restano parte della base d’asta, il ribasso su di essi è ammissibile, ma richiede una giustificazione solida e il rispetto dei livelli salariali minimi.
Le stazioni appaltanti dovranno quindi valutare con maggiore attenzione la congruità delle offerte, mentre gli operatori economici saranno chiamati a dimostrare l’efficienza e la sostenibilità del proprio modello organizzativo.
In questo modo, la giurisprudenza contribuisce a costruire un sistema più equilibrato, nel quale competitività e tutela sociale non si escludono, ma si rafforzano reciprocamente.
Il risultato è una visione più moderna e pragmatica dell’appalto pubblico: non più una corsa al massimo ribasso, ma una competizione basata sulla qualità gestionale e sulla responsabilità economica.
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