Quando un piccolo affidamento può trasformarsi in un vero e proprio subappalto? E in che misura le soglie quantitative del due per cento o dei centomila euro, previste dall’articolo 119 del nuovo Codice dei contratti pubblici, possono determinare la differenza?
A sciogliere questi nodi interpretativi è intervenuto il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, che attraverso il parere n. 3656 del 2 ottobre 2025 ha fornito una lettura articolata e chiarificatrice di una delle questioni più delicate dell’attuale sistema degli appalti.
Il caso da cui nasce il quesito è concreto. Un operatore economico aveva comunicato alla stazione appaltante l’intenzione di procedere a un subaffidamento per la realizzazione di opere in cemento armato. L’importo dell’intervento era inferiore sia alla soglia del due per cento dell’appalto principale sia al limite assoluto dei centomila euro. La stazione appaltante, tuttavia, aveva sollevato dubbi sulla qualificazione dell’operazione, ritenendo che non potesse trattarsi di un semplice subaffidamento ma che ricadesse a pieno titolo nella disciplina del subappalto, con tutte le conseguenze normative che ne derivano.
Il Ministero ha condiviso questa impostazione, chiarendo che la distinzione tra subappalto e subaffidamento non può essere affidata unicamente a parametri numerici. È la natura del contratto, più che la sua entità economica, a determinare l’inquadramento giuridico. Si configura dunque un subappalto, ha spiegato il MIT, ogni volta che l’appaltatore affida a un terzo l’esecuzione di una parte delle prestazioni o delle lavorazioni oggetto del contratto, organizzando mezzi e assumendosi i rischi connessi all’attività.
La norma, tuttavia, prevede che alcuni contratti stipulati dall’appaltatore con soggetti terzi, come le forniture con posa in opera o i noli a caldo, siano automaticamente assimilati al subappalto quando superano determinate soglie quantitative e qualitative. In particolare, si tratta dei casi in cui l’importo del contratto sia superiore al due per cento dell’appalto principale o ecceda i centomila euro, e in cui l’incidenza del costo della manodopera e del personale impiegato superi il cinquanta per cento del valore complessivo del subcontratto.
Il MIT sottolinea che, laddove tali condizioni si verifichino contemporaneamente, il contratto viene in ogni caso qualificato come subappalto, indipendentemente dal contenuto specifico delle prestazioni. Il legislatore, infatti, ha voluto fissare una soglia oltre la quale l’intervento di un soggetto terzo deve essere sempre soggetto alla disciplina di tutela e controllo tipica del subappalto. Tuttavia, il mancato superamento delle soglie non comporta automaticamente l’esclusione da tale disciplina. Anche un affidamento di importo modesto può configurare un subappalto quando le prestazioni non sono meramente accessorie o strumentali ma rivestono carattere principale e si dirigono direttamente verso la stazione appaltante.
Il parere ministeriale richiama, a sostegno di questa impostazione, la giurisprudenza amministrativa, in particolare la sentenza del TAR Lazio – Roma, sezione I bis, n. 7826 del 14 giugno 2022, secondo la quale la qualificazione di un contratto come subappalto può sussistere anche in assenza del superamento delle soglie, qualora la natura del rapporto lo richieda. In questo senso, il nuovo Codice dei contratti pubblici si caratterizza per un approccio sostanziale e non meramente formale, coerente con la ratio della riforma, che mira a coniugare semplificazione e trasparenza.
Il MIT ha inoltre richiamato il comma 16 dell’articolo 119, che prevede una riduzione dei termini per il rilascio dell’autorizzazione della stazione appaltante nei casi in cui il subappalto o il cottimo abbia un importo inferiore al due per cento o a centomila euro. Tale disposizione, osserva il Ministero, conferma che anche i contratti sotto soglia possono essere considerati subappalti, se ne ricorrono i presupposti sostanziali.
Il messaggio che emerge dal parere è chiaro: la corretta qualificazione giuridica di un rapporto contrattuale non può basarsi esclusivamente su soglie economiche, ma deve tenere conto dell’effettiva incidenza delle prestazioni sull’appalto principale, del livello di autonomia organizzativa del soggetto esecutore e della direzione del rapporto verso la stazione appaltante.
Per le amministrazioni pubbliche e per gli operatori economici, ciò implica un onere di valutazione più attento e puntuale, volto a evitare interpretazioni riduttive o strumentali che potrebbero eludere i controlli previsti dalla normativa antimafia e dalle regole sulla sicurezza del lavoro. Il parere del MIT, dunque, non solo fornisce un chiarimento tecnico, ma riafferma l’esigenza di un sistema degli appalti fondato su responsabilità, trasparenza e coerenza interpretativa.
In conclusione, il parere n. 3656 del 2025 ribadisce un principio di fondo: il subappalto non si misura in percentuali ma nella sostanza economico-giuridica del rapporto. Le soglie del due per cento o dei centomila euro rappresentano soltanto un criterio di riferimento, non una barriera rigida. La vera discriminante resta la natura della prestazione, il suo ruolo nel contratto principale e l’autonomia con cui viene eseguita.
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